【内容摘要】
“构建基层社会治理新格局”的战略目标，是新时代政法工作“加快推进市域社会治理现代化”的行动目标。市委、市府提出“提升城市品牌、打造精致兰州”和加强社会防控体系建设的决策部署，检察机关应当作为构建基层社会治理新格局中的主体，积极参与社会治安防控体系建设和平安创建活动，要为党委、政府建言献策，更应该通过办案活动发现社会治理环节中出现的漏洞和薄弱环节或者在公共建设、公共管理当中出现的问题，提出解决公共服务、社会治安、矛盾化解、风险防范等方面的对策，引起党委、政府，及社会各界的重视和关注。只有这样，才能推进更高水平的平安兰州、法治兰州建设，自觉在提升国家治理效能中担当作为。
【关键词】
市域社会治理现代化 共建共治共享 构建市域治理法治监督体系
【正文】
兰州市七里河区位于兰州市中南部，地处兰州市道路交通的“南大门”。近年来，中共七里河区委、区政府坚持以人民为中心的理念，始终保持对违法犯罪活动特别是黑恶势力违法犯罪活动的高压态势，坚持重拳出击，用实实在在的成效提升社会治理水平，推进国家社会体系和治理能力现代化，不断增强人民群众的获得感、安全感、幸福感。但由于特殊的地理位置，七里河地区的交通客运周边，始终滋生着一股恶势力团伙，以暴力等威胁手段控制“黑车”非法营运，从中谋取利益，长期霸占一方、违法作案，导致该区域治安及行业类犯罪案件频发，且屡禁不止，人民群众反映强烈，明显的暴露出交通运营管理、治安环境治理等漏洞，是打击不力还是行业监管、社会防控缺失，应当引起相关部门高度关注。
一、案件频发及打击情况
1.2003年12月，位于兰州“南大门”（七里河区城乡结合部的小西湖地区兰工坪段）的兰州汽车南站正式运营。2006年8月至11月期间，以被告人马儿里为首的7人恶势力团伙，盘踞在兰州汽车南站，成立“自联小组”，强行向非法客运车辆（俗称‘黑车’）收取“管理费”12万余元。2007年10月17日，兰州市七里河区人民法院以马儿里、马拉者犯强迫交易罪、敲诈勒索罪、聚众扰乱公共场所罪，实行数罪并罚，判处有期徒刑七年；被告人马学珍、范哈奴、马东拉黑、马学忠、马二沙犯强迫交易罪、敲诈勒索罪，实行数罪并罚，分别被判处有期徒刑四年、三年六个月、三年六个月、二年六个月。
2.2013年7月31日，兰州汽车南站在七里河区韩家河兰临高速入口处重新建设后投入使用。以被告人马义龙、马义良、马五白得、马忠华等人为首的恶势力团伙，于2013年7月至2018年6月期间，长期占据在兰州市汽车南站周边交叉作案，以暴力、威胁等手段，实施敲诈勒索，强行向“黑车”车主收取“保护费”139万余元，扰乱正常客运秩序和本地区的社会治安，社会影响恶劣。2019年9月5日，兰州市七里河区人民法院公开开庭审理后，判决被告人马义龙犯敲诈勒索罪，判处有期徒刑十四年，并处罚金500000元；被告人马义良犯敲诈勒索罪，判处有期徒刑十三年，并处罚金500000元；被告人马五白得犯敲诈勒索罪，判处有期徒刑三年，并处罚金10000元；被告人马忠华犯敲诈勒索罪，判处有期徒刑二年六个月，并处罚金10000元。同年，10月29日，兰州市中级人民法院，维持原判。
3.2016年8月至2019年5月期间，兰州市七里河区西客站滋生出以被告人柴世震、徐磊、颜为明为首的22人黑恶势力团伙，通过组建“卖人公司”，建立微信群，用于管理控制、相互联络、抽头收费。为垄断霸占兰州西客站至兰州中川机场的客源，招揽乘客，违规拼车，将其他非法运营车辆强行收取“管理费”。对其他揽客司机，采取殴打、谩骂、威胁、围堵、站脚助威等方式，欺压群众、欺行霸市。该团伙先后实施了26起违法犯罪活动，严重妨害了兰州西客站的正常运营及周边社会治安，在该区域及行业内，扰乱经济、社会生活秩序、造成较为恶劣的社会影响。经审计，柴世震等22人非法运营期间，非法所得共计2491609.85元。2020年10月26日，兰州市七里河区人民法院公开开庭审理后，判决被告人柴世震、徐磊、颜为明犯寻衅滋事罪，判处有期徒刑五年；分别判决被告人薛得霞、薛得红、柴世明等19人有期徒刑三年八个月至二年十个月不等。
二、案件频发的原因分析及社会危害性
1.地理位置及周边生态环境的诱因
兰州汽车南站地处城乡结合部的小西湖地区兰工坪段、兰州西客站地处兰州西站。小西湖、西站地区是历史享有盛名的贸易集散地，商品流通的“旱码头”。人口来源复杂、流动性大等是该地区的主要特点，加之历史原因，该地区聚集着回、蒙、东乡等多个少数民族，违法建设泛滥，流动人口、房屋租赁等管理难度大，公共安全隐患较多。成为兰州市地区脏乱差、“黑车”肆意运营、刑事案件多发等问题频繁发生和难以治理的重点区域，是社会各界高度关注的社会综合治理和风险防控地区。
2006年3月，政府部门在权衡各方意见后，选址离原址3公里的韩家河兰临高速入口处重新建设兰州汽车南站。2007年8月开工，2013年7月31日正式投入使用。政府各行政执法职能部门联合对该地区开展了多次的综合整治，加大了监督管理力度，治安环境虽得到了一定的改善，但由于所处地理位置，以及因多元共治组织发动不够、公共资源配备不足等因素，致使该区域性控制还是比较弱化，社会治安问题依然没有从根本得到整治，“黑车”依然运行，且常常伴随着一股黑恶势力犯罪滋生蔓延。
2.非法营运的成因
非法营运肆意运营，及恶势力控制“黑车”谋取非法利益等问题，在全国各地普遍存在，不同地域的交通管理机制都会受到“黑车”的侵袭。针对非法营运问题以及打击背后黑恶势力犯罪问题，是公安、交通等行政执法部门“不会管、不想管、还是不敢管？”、“是能力不足、打击不力，还是不愿打击？”等始终困扰着执法机关。毋庸置疑，非法营运等问题的存在和得不到有效的整治，确实反映出政府及行政执法部门在道路交通安全、社会治安环境、综合治理等方面存在漏洞和薄弱环节，但更应该从导致这些问题产生的更深层次原因进行分析和评判。笔者认为这些问题产生的主要根源为：一是利益驱使。从查处的非法营运车辆来看，非法客运的“黑车”，绝大部分是哪些没有上缴税费、管理费，没有缴纳车辆保险的车辆，甚至还存在套牌、假牌，到年限、二手车、没有经过安检的车辆。这些车辆在非法载客的过程中机动灵活性强，产生的费用低，巨大的盈利空间，导致了非法营运者冒险经营。二是客运线路不合理，携带物品安检，以及运营路线上存在“死角”和发车时间限制、客源不稳定、乡村公路通行难等原因，经营者不愿去经营该线路，为“黑车”的非法营运的存在提供了市场。三是从事非法客运的黑车主的构成人群大多属于群体，基本上为附近因征地拆迁失去土地的农民、无业人员、也存在一部分刑满释放人员，进城打工人员。这种特殊群体的人群，流动性大，缺乏更多的谋生手段，法治观念淡薄。在“黑车”专项整治中，有些黑车主被处罚多次，最多的被处罚7次，有的“黑车”被处罚后，变更车主登记后，依然从事非法营运。四是乘客法律意识淡薄，对非法营运的危害性认识不足。这些乘客大多数一时图“黑车”价格便宜，“黑车”能提供“点对点”、“门对门”服务的便利，便不顾个人生命财产有无危险，客观上为非法营运提供了市场。如2018年发生的“11.3”兰州南收费站重大交通事故，死亡15人，其中死亡的10人正是乘坐的超载“五菱宏光”黑车，因该车主死亡、无车辆第三人保险等，政府拿出两千万余元专项资金，补偿了受害一方。五是行政交通监管部门存在打击不力，监督管理方面存在薄弱环节。从客观方面，执法稽查工作滞后，缺乏有效的防控机制和打击非法营运的手段，乘客对“黑车”危害性认识不足等因素，致使非法营运整治难、案件查处难。行政执法部门难于形成长期有效的打击合力机制，在物质保障方面，行政执法部门人员编制的限制、车辆等物质保障方面都亟待得到进一步的加强和改善。在主观方面，执法人员缺少统一的思想认识，加之长期的疲劳应战，普遍存在厌战情绪，面对出现的新问题、新情况，不善于应用法治思维和法治方式的解决问题，这些问题的存在，都给非法营运提供了可乘之机。
3.滋生黑恶势力犯罪的危害性
非法营运及其背后恶势力团伙对交通管理，以及社会生态环境所产生的危害性是显而易见的，引起了社会各界、人民群众对整治“黑车”、打击背后恶势力犯罪工作的不满。“黑车”的肆意运行不仅扰乱正常的客运经营秩序，而且其背后的恶势力团伙往往危机整个社会的安全稳定环境，对城市的文明建设也产生了重要的影响。
（1）严重扰乱正常的经营秩序，破坏良好的交通运输市场经营秩序。兰州汽车南站、西客站主要经营的是临洮、渭源、临夏、广河、东乡、康乐、合作、机场等数十条客运大线路。在营运伊始，其周边就长期盘踞了数百辆“黑车”，而且有组织的排班发车，明目张胆的在站内外、路边等强行拦截过往乘客，强行拉客、抢客，对公交、出租车行业造成了巨大冲击，影响了城市公共交通的发展。同时，这些车辆经常超速行驶、超载搭乘、占道停放、随意掉头、闯红灯、争道强行，疲劳驾驶，严重扰乱正常的交通秩序。
（2）侵犯乘客的合法权益，影响行业稳定，引发社会不稳定。随意拉客、超载搭乘，使用没有保障性安全措施车辆，非法从业人员没有经过正规行业培训，又没有合法的营运手续，承运人责任保险得不到强制保险，一旦发生交通事故后，司机为了逃避责任，当场逃逸；或发生事故后，司机既无经济赔偿能力，又无法得到保险理赔，受害人往往得不到应用的赔偿。或发生服务纠纷，乘客投诉无门，其合法权益得不到应有的保障，如“11.3”重大责任事故的受害一方。另外，“黑车”在非法营运当中害怕被交管部门查处，精神高度紧张，因此发生交通事故概率极大。而且，在交管部门稽查时常常发生，冲卡、逃逸，殴打执法人员的事件，引发暴力抗法和群体性事件，不仅严重危害着乘车人员的生命和财产安全，而且严重影响交通管理秩序和危害着社会的稳定。
（3）有组织的阻挠行政执法，危害正常的社会治安秩序。从已侦破的这两起恶势力犯罪案件来看，一些不法人员纠集在一起，成立“自联小组”、“车友会”等组织，或者一些不法车主组成相互“照应”、“帮忙”的利益组织，利用威胁、恐吓等手段，强行与部分私车主签订“自律协议”，以暴力、威胁等手段，索取“保护费”。这些组织不仅对“黑车”排班发车，而且，有专业的揽客人员、跟踪执法队伍的人员、有探路人员，当乘客稍有不满意的时候，就会遭到这些人员的殴打和谩骂，甚至当“黑车”被稽查人员查扣时，就会召集几十人或上百人的围攻，不仅堵塞交通，引起不明状况的群众围观，诱发群体性事件，甚至在不法组织指使下，撞飞执法人员、殴打执法人员、砸碎执法车辆玻璃，抢走“黑车”等，严重影响了社会治安秩序。
（4）引发客运市场管理治安环境等乱象不断发生，破坏城市文明形象。兰州汽车南站、西客站均为兰州市的“六大出口”，其周边的生态环境一直影响着兰州市的整体形象和品位。由于“黑车”的肆意运行，及其背后恶势力通过不法手段，控制垄断这一区域运输市场或资源分配，以暴力、胁迫、恐吓、敲诈勒索等手段欺压同行竞争者，破坏正常经营秩序，为本人和帮助他人非法敛财，导致汽车南站正常的客运市场惨淡经营，难以为继，许多经营户情绪极不稳定，极易激发经营户联合起来罢运、上访，而诱发群体性事件的发生。如柴世震等22人寻衅滋事案，该团伙先后实施了26起违法犯罪活动，严重妨害了周边社会治安环境，造成恶劣的社会影响
三、非法营运及背后恶势力犯罪的整治与思考
党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》确定了“构建基层社会治理新格局”的战略目标，并提出了“加快推进市域社会治理现代化”的行动目标。中共兰州市委、市府提出“提升城市品牌、打造精致兰州”和加强社会防控体系建设的决策部署，对当前的城市管理和治安形势，尤其是对黑车整治都提出了新的要求，各级主管部门要不断提升公共管理水平，凝聚合力，积极构建基层共建共治共享的社会治理新格局。要充分认识 “黑车”专项治理及其背后恶势力团伙的重要性，及由此带来的社会安全隐患，强化问题导向，突出堵漏除患，重视多元共治，夯实基层基础，提升社会控制力的管控，实现市域治理立体化治安防控体系，全面提升城市现代化管理水平。
在加快推进市域社会治理现代化中，检察机关应当作为构建基层社会治理新格局中的主体，积极参与社会治安防控体系建设和平安创建活动，要为党委、政府建言献策，更应该通过办案活动发现社会治理环节中出现的漏洞和薄弱环节或者在公共建设、公共管理当中出现的问题，提出解决公共服务、社会治安、矛盾化解、风险防范等方面的对策，引起党委、政府，及社会各界的重视和关注，促进社会治理社会化、法治化、智能化、专业化。只有这样，才能推进更高水平的平安兰州、法治兰州建设，自觉在提升国家治理效能中担当作为。
（1）要充分认识到打击非法营运及背后“恶势力”、“保护伞”的重大意义，保障良好的交通管理秩序、社会治安秩序，提升城市精致品牌，营造良好的社会生态环境，是全社会的事情，政府职能部门要高度重视，统一认识，齐抓共管，凝聚合力，更加突出社会治理创新，强化多元共治，突出法治保障和依法治理，注重信息科技引领，夯实基层基础和补齐短板，注重破解难题和防范风险等一系列措施，以关键问题的解决带动社会治安防控体系的整体水平，实现社会综合治理、维护稳定、整治行业乱象的责任目标。
（2）提升重点地区、行业领域的公共资源配置，加大社会控制力的管控。要充分发挥区域性控制的作用，坚持问题导向，深化“平安兰州”建设，进一步强化打防控，多管齐下，着力构筑“人物技防配套，点线面互补”，推进智能治理基础建设，创新信息防、制度防、意识防等的治安防控网络，构建“大数据+网格化”、“大基础、大防控”治理模式，增强打防控的前瞻性、针对性、主动性、实效性，切实有效地严厉打击盘踞在该区域“黑车”及各类治安、刑事案件，强化平安建设，完善立体化社会治安防控体系，努力创造和谐稳定的社会环境。
（3）强化执法队伍建设，使警力、财力、智力、民力得到最优组合，努力提升社会治理能力和现代化水平。切实加强对行政执法职能部门、执法人员、车辆、执法设备等建设，在人员编制、物质保障上提供强有力的保障。在强化执法队伍的教育培训当中，要加强执法人员信息化、智能化等能力的培养，完善制度机制建设，充分发挥“五治”作用，以法治思维、法治方式和法治手段为根本抓手，培养和建立起一支业务精、能力强、靠得住的专业型执法团队。
（4）加强职能部门联勤联动，建立长效合作化打击机制。目前行政执法部门依然存在“条条块块”的执法交错的难题，各司其职已不能满足社会治理现代化的需求，在打击“黑车”及其背后违法犯罪活动中，交通、公安、市场监管、城市管理、社区和劳动保障等部门均应共同参与，共同制定可行性方案，建立健全信息通报和长效联动合作机制，履行好社会治安的主体职责，有效防范和化解影响社会安定的因素，强化社会治理防控，从而有效治理 “黑车”肆意运行、治安、刑事案件频发的乱象。
（5）创新客运模式，满足公交市场需求。在走访、座谈中了解到，“黑车”市场能够存续，其落脚点是能够提供更为出行方便的需求。运管部门要坚持“保障群众安全，便捷出行，是职责更是使命”的原则，要通过创新提供多元化交通服务，不断提升人民群众对出行的多样化、个性化的需求。要深入推进客运市场对行业需求的改革，规范和发展网络预约车出行，创新服务运营理念，在保障安全的前提下，更好地满足社会公众对客运市场的需求。
（6）提高执法质效，切实加强打击非法营运的宣传。要确实加强交管部门的管理，健全内部监督机制，定期或不定期对打击非法营运执法情况及案件进行监督检查；对外自觉接受人民群众的监督，强化群众举报线索的核查与管理；加强执法人员的法纪教育及警示教育工作，确保执法工作人员守好底线，不触红线，做到执法规范、依法行政，提升人民群众满足对执法活动的满意度。同时，对“黑车”的危害性要加大宣传力度，正面引导人民群众对整治非法营运重要意义的认识，教育广大群众出行安全是第一位的，从而共同抵制“黑车”的非法运行，铲除其背后“恶势力”犯罪滋生的土壤。
